地方實踐“依法治國”七看點（六）
權力清單，政府“割肉”的過程
編者按：第一次專門研究法治建設的中央全會，第一個關于加強法治建設的專門決定，黨的十八屆四中全會召開，在建設社會主義法治國家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來，中國面對的改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。人民網記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個省市，從立法監督、行政執法、司法改革等幾個方面多個角度進一步了解各地依法治國實踐的情況，發現各地創新經驗，探討依法治國在地方實踐中需要攻克的難關。2014年10月23日，十八屆四中全會在北京閉幕。當晚發布了5200余字的會議公報。全會公報提出，依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。四中全會之后，網上出現了“曬”權力清單的熱潮。人民網記者在廣東、四川、浙江等地采訪，了解到這些地區都已經公布或將要公布各部門的“權力清單”，“權力清單”制度也開始逐漸影響百姓的生活。但是，每個制度在建立伊始都有困難和阻礙，尤其是關系到各部門切身利益的“權力清單”制度。這個“硬骨頭”該怎么“啃”？各地都在探索。啥叫權力清單？給權力劃界的制度今年9月21日，四川成都市一家民辦幼兒培訓機構的負責人韓瑛撥通了成都市政務服務中心的咨詢電話，想知道她去年這時候辦的經營服務性收費許可證是否已經到了年審的時間。“這項年審不在我們的權力清單內，以后不需要申領這個許可證了，你盡快到發證部門辦理注銷手續吧，”工作人員的回答令韓瑛欣喜萬分。同樣的，在湖南省益陽市生活的李先生也有一段難忘的經歷。今年3月，李先生想做某品牌白酒批發生意，本以為跑“審批”是個麻煩的事情，但是他只跑了一趟市政務中心的工商窗口，就把事情辦好了。原來行政許可項目“酒類批發經營許可”，去年在益陽就已被“暫停”。雖然不少百姓已經漸漸感受到“權力清單”帶來的“紅利”，但“權力清單”到底是什么，卻少有人說的清。國務院總理李克強9月10日在夏季達沃斯開幕式致辭中對政府“權力清單”進行解讀，就是“明確政府該做什么，做到‘法無授權不可為’”。記者查閱資料發現早在2005年，已有“權力清單”的做法。2005年2月，經過河北省委常委會兩次研究討論，河北省委、省政府批轉了省紀委、省監察廳《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》，決定先在邯鄲市政府、省商務廳、省國土資源廳進行試點，2006年，河北省委、省政府在全省各級行政機關全面展開此項工作。哪項權力挨“第一刀”？行政審批權在河北省之后，廣東、北京多地也相繼“曬”出部分權力清單，主要以“行政審批”權為主。行政審批是政府部門權力的直接體現，而“家底不清”的問題一直影響著行政審批制度改革，讓權力處于抽象狀態。今年年初，國務院決定，向社會公開國務院各部門目前保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數”，接受社會監督。今年3月5日，國務院總理李克強表示，今年將深入推進行政體制改革。對于確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。今年3月17日，國務院審改辦在中國機構編制網公布國務院各部門行政審批事項匯總清單。其中，安全部、保密局和密碼局系首次公開權力清單。
中國機構編制網公布國務院個部門行政審批事項匯總清單的網頁截屏
記者在各地采訪時了解到，大部分地區的“權力清單”都是從“行政審批權”開第一刀的，并逐步擴大范圍。今年5月，廣東省正式公布《廣東省政府各部門行政審批事項目錄 》，也就是行政審批權的“權力清單”。廣東省編辦的工作人員介紹，在這份行政審批“權力清單”包括46個省直部門保留的694項行政審批事項。為了這份“權力清單”的出臺，自2012年開始，廣東省開始推行行政審批制度改革，對行政審批事項進行梳理精簡，省級共調整行政審批555項，其中，取消276項，轉移103項、下放170項、委托實施6項。“取消、下放行政審批事項，重點是減少企業投資、生產經營活動、社會事業準入、產品物品及信息消費等領域行政審批事項，減少資質資格許可和認定，減少和規范年檢（年審）、技術審查等事項。2014年實現各級行政審批事項比2011年減少40%以上。”四川省政務服務管理辦行政審批處的工作人員介紹，2011年四川省就公布了“行政審批權力清單”，將省級部門478項行政審批項目予以公開，并且這么多年以來，這份清單一直在動態變化著。四川省政府政務服務管理辦行政審批處處長蔡民向記者介紹，今年內，四川將不再保留“非行政許可審批”這一類別。“進過四輪的清理，今年，四川省省本級共保留280項行政審批項目。相對于2011年的400多項又減少了40%多。”蔡民說，今年年底，四川省將實現省市縣三級統一的行政許可目錄管理，也就是將公布三級政府的行政審批“權力清單”。而且，四川省還在去年公布了各部門“權力清單”，其內容包括除了“行政審批”之外，還包括“行政處罰”“行政強制”“行政征收”“行政裁決”“行政確認”“行政給付”和“其他事項”。權力清單咋出爐？政府給自己“割肉”的過程浙江省寧波市編委辦相關處室負責同志在談到“權力清單”出爐的過程時介紹，“這是一個硬骨頭。政府自身割肉，自身改革。改革難度很大。”據介紹，寧波市在公布權力清單之前，第一步對權力進行了“瘦身”，將沒有法律依據的各項權力進行了清理。從今年4月開始，寧波市開始著手清理各部門權力。先由各部門按照這個原則自己上報“權力”，再由承擔審核任務的有關部門對權力清理意見進行審核，并征求省級對應部門的意見，甚至組織專家座談，進行反饋。如此反復，經歷“三報三回”。“一開始各部門上報的權力共有10333項，初審保留還是達到8000多項。”寧波市編委辦相關處室負責同志介紹，城管、公安、衛生，是權力相對集中的地方，也是減權壓力最大的地方。“領導帶著我們一起找三家的主要領導進行座談。最后，三家把權力項目都進行了進一步壓縮。經統計，寧波市最終公布的權力清單數量比部門最初上報的數量大幅度減少，清減幅度達到59.45%。”到底清理了哪些“權力”？浙江省寧波市編委辦工作人員給記者舉了一個例子，“比如‘設立舊機動車鑒定評估機構審批’，本來按照省政府要求，應由設區市商務部門行使。考慮到該項審批由基層政府實施更加有利，現在擬下放給縣市區商務部門行使。還有‘菜市場建辦審批’，按照原有規定需要向有關部門提出申請，經審批后出具審核意見，在本次清理中這個事項被取消，群眾可憑相關材料到有關部門直接辦理。”今年9月29日，寧波市的“權力清單”在“浙江政務服務網”上試公布，10月17日，正式向社會公布。寧波市編委辦主要領導介紹，權力清單上的44個部門4189項行政權力，就是這次職權清理后保留的行政權力。“今后，政府部門不得在清單之外行使行政權力。”寧波市“權力清單”出臺的過程是大多數地區進行“權力清單”工作的縮影。因為清理行政權力，觸及了一些部門和個人的利益，讓許多人感到不習慣，甚至產生阻力或對抗。媒體報道稱，武漢市在制作“權力清單”時,某局為了避免監督，自稱“清水衙門”，一項權力也沒有。紀委分管領導得知后，直接找到該局局長，當面質問：如屬實，是否可依法撤銷這一部門？局長這才認真對待。后來，這個“清水衙門”清理出了十幾項權力。“權力清單”如何監管？還要有“責任清單”權力清單公布后，會出現哪些問題呢？今年10月，在“法治中國”論壇上，全國人大財經委員會副主任辜勝阻指責了有些地方政府個別部門的作風：“現在出現一個極端到另一個極端的現象：過去亂作為，現在不作為，過去手太長，閑不住，管大量不該管的事，現在是撒手不管。現在是不能拿不能吃，就不吃不拿不干，不作為。”如何讓“權力”瘦身后，那些被取消、下放或承接的行政審批項目不會成為沒人管的“孤兒”？對于這樣的疑問，四川省政府政務服務管理辦處長蔡民回應，執法部門要承擔社會責任和義務，必須要監管。政府部門的要有責任清單，放任不管就是失職！采訪中，蔡民介紹，“行政審批項目取消了，并不是不管了，執法部門還得要有承擔社會責任和義務，必須要監管。我們了解到外省還在擬定政府部門的責任清單。在適當的時候，我們也要做這個事情。”廣東省編辦的工作人員告訴記者，廣東省目前正在全面梳理匯總省政府各部門的行政職權，編制形成省政府各部門權責清單，年底前向社會公布第一批省直單位權責清單。而且廣東省還在珠三角、粵東、粵西、粵北地區選擇若干市開展縱向權責清單試點，探索編制省、市、縣三級政府部門的權責清單。選擇部分部門作為首批單位，明確各級政府部門的職權范圍，并在年底向社會公開。浙江省寧波市也在編制部門責任清單，明確部門責任主體，規范事中事后監管制度，這份“責任清單”將于12月底在網上公布。記者在采訪中了解到，雖然各地在談起“權力清單”時，都講到“大刀闊斧”的削減，但是，其中“水分”也很大，一位主管“權力清單”工作的負責人私下和記者說，“上面有硬指標，比如省里面4000項權力，市里面就肯定不能超過這個數字。所以，有一部分是合并項，看上去數字小了不少，但實際權力沒有縮小。還有一些權力事項，雖然沒有法律依據，但是與財政撥款捆綁，也難以在短時間內取消。”這位負責人提醒道，在制作“責任”清單時，又會出現另一幅場景，“將同類項拆開，看上去責任不少，其實不多。”“肯定是權力上希望盡可能多，責任盡可能少。現在改革進入‘深水區’，肉都啃得差不多，要啃骨頭，硬碰硬是難免的。”在采訪中，這位負責人說。中國社會科學院法學研究所副研究員呂艷濱指出，推行權力清單無疑是法治政府建設中的一項重大創新，通過梳理權力清單，對于規范政府權力、保障公民合法權益有多方面的作用。首先，可以摸清政府手里的權力，使執法者知道自身的權力邊界。其次，通過向社會公示清單，讓人民群眾知道自身行為的邊界，對自身行為的法律風險、法律后果有明確的預期。再次，公開清單，也讓政府行為受到更有力的監督，政府權力再也不能藏著掖著，不在清單內的事項，將不能用以管理社會。最后，通過梳理清單，也可以對過往的法規、規定進行清理，把過失的、長期束之高閣的規定廢止或者修改掉。但是，呂艷濱也指出，權力清單的梳理目前還主要是地方政府在積極推動，但很多權力來源于國家的規定，如法律、法規、部門規章，上位法未修改的情況下，下級部門頂多只能進行梳理，無法一并進行清理，甚至造成有的地方為了追求數目上的減少，只能玩文字游戲，難以真正精簡。因此，這項工作目前更應自上而下推動，先由國務院層面進行清理，再依次在省級、地市級層面推開。特別是，清單的編制要與法律法規的清理同步進行，對于發現已經過時或者與其他法律法規產生沖突、矛盾的，應一并提請有關部門進行修改完善。呂艷濱還指出，梳理清單是政府機關的有一次自我革命，革除的是政府機關和工作人員手里的權力，光靠政府機關自我加壓還不夠，還應當讓人大深入參與，并引入社會評議，讓社會公眾對清單進行評價，使內部加壓與外部監督形成一股合力，讓法治政府建設真正步入快車道。
