來源：中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布時間：2020-11-12 16:17:34
把握新發(fā)展階段的時代內(nèi)涵
——訪清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長董煜
“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)即將完成，全面建成小康社會勝利在望，中華民族偉大復(fù)興向前邁出了新的一大步，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出我國將進(jìn)入新發(fā)展階段的重大戰(zhàn)略判斷。黨的十九屆五中全會將“十四五”規(guī)劃與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)統(tǒng)籌考慮，全面系統(tǒng)回答了新形勢下實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展這個重大問題，為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程作出戰(zhàn)略部署。
日前，圍繞如何理解和把握新發(fā)展階段的時代內(nèi)涵，怎樣實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)等問題，本報記者專訪了清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長董煜。
記者：“十四五”時期是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中承前啟后、繼往開來的新階段，我們應(yīng)當(dāng)如何理解和把握新發(fā)展階段的內(nèi)涵？
董煜：“十四五”規(guī)劃是一個帶有里程碑意義的規(guī)劃，是站在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，回首全面建成小康社會偉大成就，展望和開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的規(guī)劃。“我國將進(jìn)入新發(fā)展階段”，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略判斷，是基于我國發(fā)展的歷史特點(diǎn)、時代特征，以及周期性特點(diǎn)所作出的重大戰(zhàn)略判斷，是對“十四五”時期乃至更長時期我國所處歷史方位的總概括。新發(fā)展階段有著鮮明的時代特征，也有著嶄新的時代要求。理解和把握新發(fā)展階段的內(nèi)涵和特點(diǎn)，對于“十四五”規(guī)劃的實(shí)施落實(shí)，具有重大意義。新發(fā)展階段的內(nèi)涵體現(xiàn)在以下三個方面：
第一，新發(fā)展階段是承載現(xiàn)代化目標(biāo)的階段。即將收官的“十三五”規(guī)劃，將交出一份成績單，這既是過去五年的發(fā)展成就，也是向歷史交出的一份全面建成小康社會的成績單。這份成績單，中國完成得很好，比如，GDP達(dá)到100萬億元，5500多萬人脫貧，建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系等，都具有重大標(biāo)志性意義，意味著中國的發(fā)展上了一個大臺階，而且站得很穩(wěn)。面向“十四五”時期和更長時期的發(fā)展，新規(guī)劃提出再邁上新的大臺階。根據(jù)黨的十九大對第二個百年奮斗目標(biāo)兩個階段的要求，黨的十九屆五中全會《建議》提出了2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，這是一張新的藍(lán)圖。其中關(guān)于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平的目標(biāo)，經(jīng)過測算，是完全可能實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)遠(yuǎn)景展望，《建議》提出了“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展6個新的目標(biāo)。對這6個新目標(biāo)要深入把握其精神實(shí)質(zhì)，一方面，這是站在新起點(diǎn)上的新目標(biāo)，要體現(xiàn)出新的追求、新的氣象；另一方面，也要統(tǒng)籌各個領(lǐng)域，沿著頂層設(shè)計深化完善落實(shí)的舉措，按照系統(tǒng)觀念的指引去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。
第二，新發(fā)展階段是邁向高質(zhì)量發(fā)展的階段。中長期規(guī)劃目標(biāo)要更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)各方面把工作重點(diǎn)放在提高發(fā)展質(zhì)量和效益上。黨的十九大以來，高質(zhì)量發(fā)展成為推動發(fā)展的主題。“十四五”時期追求的是質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全等多重目標(biāo)的動態(tài)平衡，其中“質(zhì)量、結(jié)構(gòu)”放在了“規(guī)模、速度”前，這一順序的變化，體現(xiàn)出發(fā)展理念的更新。新發(fā)展階段的一個重要特點(diǎn)，就是一方面發(fā)展的規(guī)模很大了，另一方面還處在爬坡過坎的階段，還面臨許多深層次、結(jié)構(gòu)性、中長期的問題。要充分認(rèn)識不平衡不充分發(fā)展的現(xiàn)狀，看到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不均衡問題，看到城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的不均衡問題，也要看到人民對美好生活需求的變化。這些都需要在新階段通過推動高質(zhì)量發(fā)展，改善人民生活品質(zhì)去解決。
第三，新發(fā)展階段是在百年未有之大變局中開新局的階段。一個規(guī)劃的編制實(shí)施，必須要與大環(huán)境結(jié)合起來看。當(dāng)前國際環(huán)境前所未有的復(fù)雜，西方國家制度層面的深層次問題正在不斷顯現(xiàn)，其暴露出來的問題，實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必然反映。相比之下，越發(fā)顯出中國社會大局穩(wěn)定的難能可貴，越發(fā)顯出中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的難能可貴。率先控制疫情，為中國帶來了寶貴的時間差，所以才有底氣提出在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局。今年以來，黨中央面對復(fù)雜形勢，提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，并將之寫入“十四五”規(guī)劃，這是開辟新發(fā)展路徑的重大舉措。在新發(fā)展階段背景下開拓新局，既要妥善應(yīng)對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，也要與未來五年的部署安排緊密結(jié)合。只有落實(shí)好“十四五”規(guī)劃中的重要目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)代化的新局才有最堅實(shí)的基礎(chǔ)。
記者：新中國成立后，已經(jīng)制定和執(zhí)行13個五年規(guī)劃（計劃），“十四五”規(guī)劃在整個規(guī)劃史上的地位是什么樣的？
董煜：“十四五”規(guī)劃是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃，在我國規(guī)劃史上、發(fā)展史上具有重要地位。新中國成立以來，我國已連續(xù)編制實(shí)施了13個五年規(guī)劃（計劃），對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了不可替代的重要作用。這13個規(guī)劃（計劃），展示了新中國70年發(fā)展道路上的一幅幅愿景，濃縮記載了中國人民每邁進(jìn)一步的選擇和艱辛。發(fā)展規(guī)劃的演變，大致可以劃為三個階段：一是改革開放前，從“一五”計劃到“五五”計劃，對建立獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系發(fā)揮了重要作用。二是改革開放后，從“六五”計劃到“十五”計劃，基本解決了溫飽問題，實(shí)現(xiàn)了總體小康，開啟了全面建設(shè)小康社會。三是從“十一五”規(guī)劃開始，“五年計劃”正式改名為“五年規(guī)劃”，進(jìn)入了發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時期，規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃指標(biāo)、編制程序、規(guī)劃形式都有了新的展現(xiàn)。
當(dāng)前，中國正處在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，這也意味著“十四五”規(guī)劃承前啟后，將是一個具有新起點(diǎn)意義、開創(chuàng)新篇章的規(guī)劃。發(fā)展階段的變化，必然要求指導(dǎo)發(fā)展的規(guī)劃也要隨之變化，要求規(guī)劃在自身的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式上進(jìn)行與時俱進(jìn)的探索，編制出一個體現(xiàn)新時代特點(diǎn)、符合現(xiàn)代化方向的嶄新規(guī)劃。從這個意義上說，“十四五”規(guī)劃是規(guī)劃史上一個帶有里程碑意義的規(guī)劃，也將被定義為“新發(fā)展規(guī)劃”。
記者：黨的十九屆五中全會《建議》把2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)放在了“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)之前，對此，我們應(yīng)該如何理解？
董煜：通常來講，過去的規(guī)劃如果有遠(yuǎn)景展望的內(nèi)容，會把相對近期的內(nèi)容放在前面，把遠(yuǎn)期的放到后面去展望。比如，上一個有遠(yuǎn)景展望的“九五”計劃，在目標(biāo)部分就是先提五年目標(biāo)，再提十五年遠(yuǎn)景目標(biāo)。但黨的十九屆五中全會《建議》有所不同，先提出遠(yuǎn)景展望，再規(guī)劃五年目標(biāo)。這個順序的變化，需要認(rèn)真咀嚼和思考，這意味著指導(dǎo)發(fā)展的思想觀念的深刻變化。
通過設(shè)定一個遠(yuǎn)方的目標(biāo)，再根據(jù)描繪的藍(lán)圖，一步一步把它變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，這是中國制度、中國道路的一個重要特點(diǎn)。過去制定規(guī)劃時，先設(shè)定五年的發(fā)展目標(biāo)，然后通過年度的分解落實(shí)加以推進(jìn)。而2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)共需要三個五年規(guī)劃來完成，意味著需要從更長的周期去把握發(fā)展的“節(jié)奏感”，更加注重保持發(fā)展的定力，更加注重發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。以2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)為導(dǎo)向，先把第一個五年規(guī)劃描繪好，再去制定年度計劃，再把每一年的計劃和任務(wù)進(jìn)行分解落實(shí)，這突出體現(xiàn)了短期目標(biāo)、中期目標(biāo)、長期目標(biāo)相結(jié)合的思想方法，也是以系統(tǒng)觀念謀劃發(fā)展的重要體現(xiàn)。
記者：黨的十九屆五中全會系統(tǒng)全面地提出“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)，這些目標(biāo)如何通過規(guī)劃來加以實(shí)現(xiàn)？
董煜：規(guī)劃，不僅是一個文本，規(guī)劃的編制、實(shí)施、宣傳、評估等，都是規(guī)劃的有機(jī)組成部分，從這個角度看，“十四五”規(guī)劃是一個系統(tǒng)工程，是一個完整的體系。按五年規(guī)劃編制慣例，黨的十九屆五中全會通過規(guī)劃建議后，國務(wù)院再根據(jù)建議制定五年規(guī)劃綱要。在規(guī)劃綱要里將明確一個指標(biāo)體系，把規(guī)劃建議確定的目標(biāo)量化成一張指標(biāo)表。“十一五”規(guī)劃以來，五年規(guī)劃的指標(biāo)屬性分為兩種：預(yù)期性和約束性。預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。政府要創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，并適時調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運(yùn)用各種政策引導(dǎo)社會資源配置，努力爭取實(shí)現(xiàn)。約束性指標(biāo)是在預(yù)期性指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保指標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
還在制定中的“十四五”規(guī)劃綱要，將根據(jù)十九屆五中全會明確的“六個新”的主要目標(biāo)，細(xì)化提出具體的指標(biāo)體系。在具體指標(biāo)選擇上，也會根據(jù)形勢的變化，進(jìn)行創(chuàng)新和完善。“十四五”規(guī)劃綱要經(jīng)明年全國兩會審議通過后，將對指標(biāo)體系進(jìn)行分解，將之變成年度的指標(biāo)，變成部門細(xì)分領(lǐng)域的指標(biāo)，變成地方需要落實(shí)的指標(biāo)，從而全面系統(tǒng)地推進(jìn)黨的十九屆五中全會提出的目標(biāo)的落實(shí)。
“十四五”的建議和綱要是總綱，圍繞其提出的目標(biāo)和方向，還會編制一些專項(xiàng)規(guī)劃，每一個地區(qū)也會結(jié)合本地區(qū)實(shí)際編制自己的“十四五”規(guī)劃。通過總體規(guī)劃配套專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃的方式，形成一個立體的發(fā)展規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，使總體規(guī)劃的方方面面都可執(zhí)行、可落實(shí)。
同時，現(xiàn)在的規(guī)劃越來越強(qiáng)調(diào)空間屬性，規(guī)劃中的重大工程、重大任務(wù)，需要明確在什么地方去落地，一些重大的布局也需要畫出空間格局。“一張藍(lán)圖干到底”，這里的“藍(lán)圖”不僅指思路上的藍(lán)圖，還包括各種重大布局的藍(lán)圖。比如，當(dāng)前正在構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，各地也在編制各自的空間規(guī)劃，通過空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的融合，能更好地把各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。
當(dāng)然，隨著形勢變化，在規(guī)劃實(shí)施中也可能出現(xiàn)一些問題，這需要中期評估機(jī)制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制發(fā)揮作用，來面對變局中的一些新情況，從而調(diào)整提出新的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)。通過以上一系列“組合拳”，規(guī)劃藍(lán)圖才能真正成為現(xiàn)實(shí)。（中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 楊雅玲 李正穹）